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国际民用航空组织标准的制定

  为什么需要制定标准?
  标准和建议措施的形式
  标准和建议措施提案的来源
  标准和建议措施的制定
  标准和建议措施草案的审查
  附件修订的通过/颁布
  其他附件材料和程序的批准/颁布
  标准和建议措施/普遍安全监督审计计划的实施
  图示

为什么需要制定标准?

民用航空,是我们现代全球社会一股巨大的进步力量。一个健康的、不断成长的航空运输系统,创造并支持着全世界无数个工作。它是许多国家经济命脉的组成部分。更是世界最大行业旅行和旅游业的催化剂。除经济外,航空运输还丰富着人类社会的社会和文化构成,为在全世界实现和平与繁荣做出贡献。

一年365天,一天24小时,每隔几秒种,就有一架飞机在地球表面的某个地方腾空而起,或冉冉着陆。其中每次飞行,都是按照同样的、统一的规程进行操作,无论是空中交通管制人员,机场管理人员,还是操纵飞机的驾驶人员,概不例外。而在幕后,则有千千万万个工作人员,在永无止境的飞行周期里,从事着产品和服务的制造、维修和监测工作。事实上,现代航空,是有史以来人类与机器之间最繁复的互动系统之一。

各种程序和系统间之所以衔接精确,丝丝入扣,是因为实行了称之为标准和建议措施或简称SARPs的通用标准。SARPs涵盖了国际民用航空技术和运行的方方面面,如安全、人员执照的颁发、航空器的运行、机场、空中交通服务、事故调查和环境等。如果没有SARPs,我们的航空系统好则混乱不堪,坏则危机四伏。

ICAO1944年在芝加哥订立的《国际民用航空公约》为圭臬,ICAO每个缔约国则是该公约的一个缔约方。

根据《公约》,ICAO由大会、理事会和秘书处组成。行政首长为理事会主席秘书长

大会由全体缔约国代表组成,是ICAO的主权权力机构。大会每三年举行一次,详细审查ICAO的工作,制定今后的政策并批准为期三年的预算。大会选举产生管理机构理事会,任期三年。

理事会由36个国家的代表组成,代表办公室设在ICAO总部,负责处理公务。制定标准和建议措施并将其纳入《国际民用航空公约》各附件,属于理事会的职权。在标准制定方面,理事会在技术事务上由空中航行委员会予以协助,经济事务由航空运输委员会协助,航空保安事务则由非法干扰委员会进行协助。

空中航行委员会是负责制定技术标准和其他规范的主要机构。其首要任务,是就空中航行问题向ICAO理事会提供咨询意见。航委会由航空各领域具有合格资历和经验的15名专家组成。航行委员由缔约国提名,理事会任命。按要求,航行委员以独立专家而非其国家代表的身份履行职责。

空中航行委员会的工作由秘书处下属空中航行局的技术人员协助进行。秘书处由秘书长负责,分为五个主要部门:空中航行局航空运输局技术合作局法律局行政与服务局。各局再分为科室,以空中航行局为例,每个科室相应负责一个或几个相关领域的工作。

标准和建议措施的形式

《公约》18个附件中,有16个属于技术性质,因此归空中航行局及其各科室负责。剩下简化手续和保安两个附件,则属于航空运输局的管辖范围。由于大多数附件涉及技术问题,介绍制定过程时,也将以技术问题为重点。

ICAO各项标准和其他规定采用以下形式加以制定:

标准和建议措施,统称 SARPs
航行服务程序,统称
PANS
地区补充程序,统称
SUPPs
和几种不同格式的指导材料。

标准的定义是:凡有关物理特征、结构、材料、性能、人员或程序的规范,其统一应用被认为对国际空中航行的安全与正常是必要的,各缔约国将按照公约予以遵守;不可能遵照执行的,则根据公约第38条必须通知理事会。

建议措施的定义是:凡有关物理特征、结构、材料、性能、人员或程序的规范,其统一应用被认为对国际空中航行的安全、正常或效率是有利的,各缔约国将力求按照公约予以遵守。缔约国不能遵守的,请其通知理事会。

SARPs措词广泛,仅限于根本性要求。对于通信设备等复杂的系统,SARPs材料由两部分构成:置于附件正文内、具有根本监管性质的材料,又称核心SARPs;和置于附件之附录或手册中的详细技术规范。

各国就SARPs通知的差异作为附件补篇公布。

航行服务程序(或PANS),是指因为太细不宜收入标准和建议措施的各种运行措施和材料,而其通常是对相关标准和建议措施中基本原则的补充。符合PANS地位的材料,应该是适合在全球范围基础上加以运用的材料。当确认差异对于空中航行安全是重要的,理事会则请缔约国在其航行资料汇编中公布差异情况。

附件18关于危险品的各项规定,由危险品的安全航空运输技术细则加以补充。虽然这些详细的规范没有SARPsPANS的地位,但其地位特殊,要求缔约国予以遵守。

地区补充程序(或SUPPs),在ICAO各相关地区范围内适用。虽然地区补充程序中的材料与航行服务程序中的材料相似,但地区补充程序没有航行服务程序在全球适用的地位。

指导材料是为了补充SARPsPANS并促进其执行而制定的。指导材料作为附件的附篇颁布,也可以作为单独的文件,如手册、通告和地名代码/地址目录等,予以颁布。通常,指导材料在通过相关的SARPs时同时得到批准。

手册中提供的资料,是对标准和建议措施及航行服务程序的补充和/或扩展。手册专以方便执行为目的,并定期修订,以确保其内容反映出当前的做法和程序。

通告提供缔约国感兴趣的专项信息。通告与手册不同,通常不予更新。

标准和建议措施提案的来源

SARPs是怎样制定的?

SARPs为什么今天会如此有效?而且今后又将何以保证国际民用航空安全、高效和有序的发展?答案就是航空界的“四讲”:讲合作、讲共识、讲遵守、讲承诺。制定SARPs讲合作;批准SARPs讲共识;运用SARPs讲遵守;坚持SARPs讲承诺。

制定新的或修订现有的SARPs,首先由ICAO本身或其缔约国提出行动提案国际组织也可以提出提案。

标准和建议措施的制定

属于技术性的SARPs,提案先交由空中航行委员会(航委会ANC)做出分析。视有关提案的性质而定,航委会可以将提案转交某个专门工作小组审查。

诚然,在航空领域,举行会议是求得进展的主要手段,但大量的准备工作却通过信函往来进行。不过,大部分工作的最后完成,以及必要共识的形成,还是通过各种会议实现的。

制定过程中,采用几种协商机制:

航行方面的会议,是专门讨论航行领域各种普遍问题的专业型会议。又分为专业会议,讨论一个或几个相关领域的问题;和航行会议,通常设定一项“主题”,范围则涉及多个领域的问题。这些会议邀请所有缔约国参加,发言权一律平等。有关的国际组织可以应邀作为观察员与会。

航委会专家组是航委会设立的、由合格专家组成的技术小组,按规定的期限,负责就航委会和秘书处现有设施无法充分或迅速解决的专门问题,提出解决办法。这些专家以专业身份,而非其提名国代表的身份开展工作。

航行研究小组,是国家和国际组织提供专家组成的小型专家组,以顾问身份协助ICAO秘书处推动技术工作的进展。

理事会各技术委员会,其设立的目的,是负责解决或促进理事会因其日常管理手段中没有所需的专业知识而无法办理的各种技术、经济、社会和法律方面的问题,同时,在制定民航组织SARPs方面,也有举足轻重的作用。

总而言之,涉及某一专题的技术问题,而又必须详细研究的,航委会通常转交给专家小组处理。问题不太复杂的,则可以移交秘书处做进一步研究,必要时请航行研究小组从旁协助。

标准和建议措施草案的审查

各小组就修订现有SARPs或制定新的SARPs事宜,以技术建议的形式向空中航行委员会做出汇报,交其进行初步审议。审议中一般仅讨论秘书处或航委会认为在将有关建议发送各国征求意见之前,必须加以审议的争议性问题。

空中航行委员会将其关于核心SARPs的原始建议,连同任何备选方案,一并发送各缔约国和选定的国际组织征求意见。关于复杂系统的详细技术规范,应国家的要求提供,并须经过一个验证过程。各国对有关建议置评的时间一般为3个月。

其他公认的国际组织制定的标准,经过充分核查和验证的,也可以作为参考。

各国和国际组织表示的意见经秘书处分析后,编制成工作文件,详细说明有关的意见和秘书处的行动建议。

航委会负责对有关建议进行最后的审查,并确定对SARPs、PANS及相关附篇的修订意见的最后文字。航委会对各附件的修订建议,以“空中航行委员会主席给理事会的报告”为题,提交理事会通过。

附件修订的通过/颁布

理事会对空中航行委员会的建议进行审查,如果对附件的修订得到三分之二的成员赞同,即获得通过。

附件的修订经理事会通过后两周内,向各国发出该次修订的临时版本,即所谓的“绿色版本”,并致说明函。说明函中还给出该次修订出台的各有关日期。

政策规定,须给缔约国3个月的时间对已通过的SARPs修订提出异议。另外再给1个月的时间作为准备和过渡的时间,这样,修订的生效日期大约是在理事会通过该次修订的4个月后。一次修订的生效日期和适用日期之间,应间隔4个月。但这一间隔可以根据情况要求稍长或稍短。通知日期则通常是适用日期提前1个月。

如果多数国家没有登记异议,有关修订即于生效日期生效。

通知日期为适用日期前1个月,届时,各国必须将本国规章与经修订标准的规定之间的任何差异,通知秘书处。然后,所报告的差异将作为附件的补篇予以公布。

生效日期过后立即发出信函,宣布有关修订已经生效,秘书处即行用适合收入附件或PANS的形式,发行“蓝色版本”。

适用日期届期,各国必须执行有关的修订,当然,已通知差异者除外。为了限制附件和PANS修订的频率,理事会每年都规定一个共同生效日期。这个日期根据航行情报定期编发制度(AIRAC)编发修订的排期,选在11月份。

经过这种通过程序之后,新的或经修订的标准和建议措施就能适时成为有关附件的一部分。

从航委会初步审议到适用日期,整个过程平均历时两年左右。虽然一眼看去这一过程似乎相当漫长,但经此各国和国际组织得以反复磋商,广泛参与,在合乎逻辑和经验的基础上达成共识。

由于讲合作与讲共识,从而为国际航空奠定了航空运输安全与高效的基础。第三讲,讲遵守,则为这一全面的监管系统带来了勃勃生机。

其他附件材料和程序的批准/颁布

附件的附篇,虽然其制定方式与标准和建议措施相同,但它是由理事会予以批准而不是予以通过的。

地区补充程序,由于其仅在地区一级适用,不需要按与前述修订同样的方式制定,但必须经理事会批准。

关于PANS的修订意见,由空中航行委员会根据理事会的授权批准,发送理事会代表征求意见后,由理事会主席最后批准。

手册和通告,由秘书长根据理事会批准的原则和政策授权颁布。

标准和建议措施/普遍安全监督审计计划的实施

根据《国际民用航空公约》,执行SARPs的责任在于缔约各国。为在安全领域向缔约国提供帮助,ICAO1999年起实行普遍安全监督审计计划。这个计划涵盖了ICAO在所有缔约国定期、强制、系统和统一进行的安全审计工作。

这样做的目的,是通过确定ICAO有关SARPs及相关程序和有关安全措施的执行现况,促进全球的航空安全。审计工作以一个国家安全监督系统的关键要素为对象。其中包括合适的法律和监管框架;健全的组织结构;技术指导;合格的人员;执照颁发和合格审定程序;持续监视和解决已查明的安全隐患等。

这一计划自开始执行以来业已证明,它在发现其所覆盖的相关安全领域内的安全隐患方面,不但卓有成效,而且还为这些问题提出了解决之道。目前,这项计划正逐步扩大到机场、空中交通服务、航空器事故和事故征候调查,以及其他与安全有关的领域。

审计计划除了以地区性安全监督研讨会和讲习班等形式提供进一步协助外,还为ICAO改进现有的和制定新的SARPs,提供宝贵的反馈意见。

安全监督计划取得的经验被成功地运用到航空保安工作方面。2002年,普遍保安审计计划正式出台,同样是为了帮助各国查明在执行与保安有关的SARPs方面存在的缺陷。这种形式未来还可能运用到民用航空的其他领域。

的确,合作、共识、遵守和对持续执行SARPs的坚定不移的承诺,终究缔造了一个正逐步发展成为有史以来最安全的大众运输工具的全球航空系统。今天,商业航空器的飞行机组无论在世界什么地方飞行,都一如其先行者和后来人,具有标准化的航空基础设施作为依托。

ICAO一心一意追求与缔约国和国际民航界所有其他伙伴携手合作、共同为世界公民造就一个现在和将来都安全可靠的航空系统。ICAO为取得这一独特的成就深感自豪。

图示

各阶段综述

提案的来源

制定阶段

审议阶段

附件修订的通过

PANS的通过/颁布阶段

时间表

“国际民用航空组织标准的制定”PowerPoint幻灯片演示

以上图表是“P715 ICAO标准的制定”海报的一部分。有关进一步情况,请联络:ICAO文件销售股 sales@icao.int

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上一次更新日期:2011111